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PPP系列观察之二: 采用PPP模式必须坚守十大基本特征

发布时间: 2022-09-17 17:50:07 来源:顺博登录网址 作者:顺博体育官网

详细介绍

  PPP模式产生于实践总结。现代PPP概念是在法国特许经营100多年的实践探索,以及结合英国1992年开始探索实施的PFI模式的基础上,于2000年前后被国际社会总结并迅速得到广泛认可和推广应用的一种基础设施项目运作理念。联合国推动实施“以人为本PPP”模式,进一步丰富了现代PPP模式的内涵。PFI模式、特许经营模式和可持续发展目标(SDGs)共同构成现代PPP模式的三大支柱,并从财政资金使用、区域经济发展及社会可持续发展等层面形成PPP模式内涵的三代层次,在各自领域发挥不可替代的重要作用。

  将PPP模式视为政府采购公共服务的工具,来源于英国的PFI模式。PFI概念的出现,早于PPP概念。英国社会公共服务领域采取私营融资PFI模式,于1992年起源于英国,应用范围涉及医疗健康、国防设施、基础教育、交通运输、环境保护、文体设施等领域。

  英国私营融资PFI模式的本质属于政府财政资金支付的延期付费模式,其主要功能是要解决财政及使用效率等问题。基础设施领域采用PFI模式,使得英国中央和地方政府较好地利用了市场化的专业能力,提升了基础设施和公共服务供给的品质,改变了政府治理的理念和方式,使英国成为全球领先的PFI模式实践者。

  PPP概念的最初提出,主要是对英国PFI模式实践的总结提炼。基于英国PFI模式而形成的PPP模式,是国际社会对PPP模式的最初理解,因此将PFI模式称为狭义PPP或纯PPP。基于英国PFI概念所形成的PPP运作框架,我们称之为第一代PPP,主要应用于社会性基础设施领域,定位于提升政府使用财政资金采购公共服务的质量和效率。

  PFI模式是政府采购公共服务的一种工具,因此政府在推广应用过程中,最关心的即是PFI模式能否降低公共服务的采购成本,是否比传统政府采购公共服务方式的效率更高,英国政府出台的针对PFI模式的相关政策及操作流程,成为国际社会对狭义PPP模式进行规范化运作的重要依据。

  PFI模式对现代PPP概念的形成,主要贡献在于提供了现代PPP模式运作的价值导向,包括PFI模式所倡导的利益共享、风险共担、长期合作、伙伴关系等核心理念,以及将传统政府采购模式与PFI模式采购成本进行比较的方法与流程,如明确界定PFI项目的产出要求(Output Specification)以规范项目的实施和交付;通过计算假设采用传统政府采购模式下政府的采购成本,即公共部门比较值(PSC,Public Sector Comparator),将PSC值与采用PFI模式下政府负担的成本进行比较,来决定是否采用私营融资PFI模式,以保证PFI模式能够实现物有所值(VfM,Value for Money)。

  以英国PFI模式为范本,澳大利亚、加拿大等英联邦国家以及日本、新加坡等世界其他国家都在“政府采购工具”的功能定位下推广本国的PPP模式,这种功能定位的PPP模式在世界各国的推广应用相对比较普遍,并已形成较为完善的制度体系。

  现代PPP概念的出现,促使人们对世界各国和国际组织在基础设施投融资建设领域如何发挥市场机制的作用进行了更深层次的思考,认为PPP模式的应用范围不应局限于政府财政必须履行支付责任的社会基础设施领域,应该在更大范围发挥作用,将以使用者付费为基础的特许经营模式视为现代PPP模式的重要组成部分。

  作为基础设施项目市场化运作的一种方式,特许经营概念的出现早于PFI和PPP,已有超过100年的历史。19世纪初开始,法国政府提出将能够实现使用者付费的基础设施项目的建设及运营让渡给私营部门,于是出现“特许经营”模式。进入20世纪80年代,特许经营模式在广大发展中国家得到大规模推广应用。土耳其总理脱奥扎尔于1984年根据实际经验的总结,首次提出特许经营BOT模式,后来逐步演变出BOOT、ROT、DBFO等多种特许经营项目运作方式。

  国际社会应在PPP统一概念的指导下,通过总结法国及其他国家运用特许经营模式的经验教训,结合广大发展中国家迫切希望实现经济社会跨越式发展的需要,对PPP模式的内涵进行扩展和创新,形成第二代PPP模式的运作框架,定位于通过建立公共部门和私营部门之间的合作伙伴关系,激发私营资本参与基础设施项目投资建设的积极性,通过推动市场化改革,完善公共产品收费及价格形成机制,构建基于市场化运作的项目投资回报机制,推动当地市场机制的建立和完善,促进区域经济跨越式发展。

  第二代PPP强调私营资本所获得的投资回报,不再受到政府财政资金支付能力的硬约束,政府更关注宏观层面上特定PPP项目对区域经济发展及市场机制成熟度的带动作用,关注如何发挥公共服务价格形成机制的作用,尽量做到少使用或者不使用财政资金来实现基础设施项目的市场化运作,强调私营部门承担PPP项目市场需求和经营的商业风险,政府不承诺投资回报财政保底。特许经营模式对现代PPP概念的形成,主要贡献在于提供了以BOT为基础的项目实施方式,丰富了PPP项目的私营投资回报渠道,大大扩展了PPP模式的适用范围。

  目前世界各国推动实施的PPP模式,主要关注的是财政资金如何使用的问题,对以人为先(People first)和可持续发展等议题关注不够,因此需要从投资项目的经济价值(Prosperity)、资源环境的可持续利用(Planet)和关注人类福祉(People)等角度丰富PPP模式的内涵,以适应联合国2030议程所提出的17项可持续发展目标要求,从而促进PPP模式运作理念的创新。

  联合国系统从2015年推动实施的以可持续发展理念指导下的PPP模式,是PPP模式的一种新形态,我们称之为第三代PPP。这种新型的PPP模式,定位于通过PPP模式实现经济社会可持续发展,强调发挥PPP模式促进社会公平及可持续发展的功能。

  和第一代和第二代PPP一样,第三代PPP同样不可替代。在PPP作为实现以人为本和可持续发展目标工具的理念及目标定位下,PPP不再仅仅作为政府采购公共服务或作为促进区域经济发展的工具,而是更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求,把人放在第一位,将PPP模式的运作理念和目标定位提升到一种新的高度。

  PPP公私合作伙伴关系(公私合营模式)起源于市场经济和立法体系比较完善的欧洲国家,在联合国及其他国际多边金融机构的大力推广下,中国等广大发展中国家正在高度关注及大规模的推广应用。在实践中,不同国家及国际组织对PPP模式的内涵、核心理念及发展等存在不同认知和理解。无论是第一代PPP、第二代PPP还是第三代PPP,基础设施项目的实施只要采用PPP模式,都要必须坚守以下十大基本特征。

  将PPP模式定位为改善公共产品和公共服务供给质量和效率的工具,是所有类型PPP模式的共同特征。这种特征在客观上决定了PPP模式所涉及的项目产出与公共利益密切相关。在项目的策划、设计及实施阶段,对拟建项目的受益群体及公众参与机制的关注均会提出明确要求,强调必须确保公共服务的使用者满意。

  公共产品的提供是公共部门(政府)职能必须承担的责任,这就决定了PPP模式属于政府职责范围的事项,PPP项目的实施受到政府政策法规及战略规划等因素的影响非常明显。对于商业性的私人产品项目,因不涉及公共产品的提供,因此不应采用PPP模式。对于借PPP模式之名进行运作的私人产品项目,均为典型的伪PPP项目。

  对于自身能够进行市场化运作的基础设施项目,不采用PPP模式,而是要求政府作为公共利益的代言人,从维护公共利益的角度,制定项目投资建设及运营管理的准入规则,这些规则具有普适性,不针对具体项目或具体的拟投资企业,企业按照普适性的政府相关政策及法律法规等方面的引导参与项目运作,不需要政府针对特定项目制定针对拟建项目特点的交易结构安排。

  由于投融资体制改革不到位、公共产品服务价格不合理、项目自身投资回报机制不完善或不具备等原因,导致项目本身不具备市场化化运作的条件。为了推进实现市场化运作,需要通过PPP交易结构的设计,使得其能够市场化运作的条件,其中最核心的要求就是要确保项目具备可融资性条件。在可行性研究的基础上,将拟采用PPP模式的基础设施投资项目转化为可以进行商业化运作的商业方案(Business Case ),形成可采购、可交易的实施方案,是PPP项目前期咨询的重要工作。PPP项目商业方案的策划,在我国被称为PPP项目实施方案的编制。通过PPP商业方案的策划,使得原本不具备市场化运作条件的基础设施项目以PPP项目的形式实现了商业化运作。

  不同类型的PPP项目,进行市场化改造的路径存在差异。对于特许经营类PPP项目,主要通过公共产品价格及收费制度的改革,以及整合开发利用相关资源等多种方式,构建具备市场生存能力的商业方案。对于政府采购类PPP项目,应确保政府部门具备相应的支付能力,从而使得项目方案具备采用PPP模式的可融资性。

  PPP模式强调让专业的人做专业的事,强调要合作共赢,而不是单打独斗。通过SPV整合各种专业力量,是PPP项目运作的重要诉求。PPP模式要求发挥政府部门、专业机构、私营部门的优势,关注SPV(为PPP项目运作而设立的特殊目的载体)对项目整体开发和资源整合的系统性能力,以及项目运作载体各组成部分的整体专业能力,把项目公司是否具备应对项目全生命周期内各阶段风险的能力,作为判别其是否合格的核心要素。

  以PPP模式运作的基础设施项目投资规模大,实施过程涉及环节众多。项目周期各阶段的活动,如融资、建设、运营等活动,应整合各种专业机构进行专业化运作,以发挥各自专业优势,追求项目周期全过程的资源整合和效率提高,使得PPP项目全寿命周期系统化协调管理非常重要。各参与主体缺乏协调配合,将导致项目各环节相互脱节,影响基础设施项目的正常运作,也影响公共产品提供的质量和效率。

  从公共服务提供主体的角度,应明确各自职责,发挥各自优势,管控参与风险,提升公共服务供给的质量和效率;要明确政府部门是公共利益的代言人,保证公共服务的有效供给是政府不可逃避的责任。要通过全生命周期的资源优化配置,降低全生命周期成本,冲抵项目前期融资成本的提升,并取得总体项目运作绩效的提升;各参与主体既不仅是项目建设阶段的合作,也不仅是项目运营阶段的合作,而是项目周期全过程的合作及全生命周期的要素整合,有明确且一致的目标定位,要求各参与主体形成合力,共同追求项目周期全生命周期的成本降低、效率提高、持续提供公共服务及降低风险。

  PPP模式要求建立公共部门与私营部门之间长期的、可持续的合作伙伴关系,反对急功近利,强调长期合作及项目运作的可持续性。PPP模式强调以最少的资源投入,实现尽可能多的公共产品和服务供给,通过建立长期合作伙伴关系,实现项目资源最优配置。在经济处于转轨时期的国家引入PPP模式,社会投资方往往要求政府提供固定回报,投资回购等特别合同条款安排,要求明股实债等。对于这些追求短期回报的行为,在PPP模式的交易结构设计中应该尽力避免。

  在PPP项目交易结构的设计中,公共部门和私营部门的利益诉求不同,公共部门必须维护公共利益,私营部门则追求商业利益,二者可能出现利益冲突,但必须兼顾各方利益诉求。公共部门一般不与私营部门争夺商业利润,应重点关注保障公共利益,提高公共服务供给的质量和效率。私营部门承担的PPP公益性项目,不应追求商业利润最大化,应强调取得相对稳定的投资回报。政府通过核定经营收费价格,或者以购买服务的方式使私营部门获得收入,实现项目建设运营的财务可持续性。避免企业出现暴利和亏损,实现“盈利但不暴利”,对私营部门可能获得的高额利润进行调控。

  PPP项目各参与主体应依据对风险的控制力,承担相应的责任,不过度将风险转移至合作方。私营部门主要承担投融资、建设、运营和技术风险,应努力规避因自身经营管理能力不足所引发的项目风险,并承担大部分甚至全部管理职责。公共部门主要承担政策法规、标准调整变化的风险,尽可能大地承担自己有优势进行管控的伴生风险。禁止政府为项目固定回报及市场风险提供担保,防范将项目风险转换为政府债务风险。双方共同承担不可抗力风险。通过建立和完善正常、规范的风险管控和退出机制,发挥各自优势,加强风险管理,降低项目整体风险,确保项目成功。

  PPP项目必须以各方达成的平等合同作为基础进行运作。不需要公共部门和私营部门直接签订合同的项目运作模式,不属于PPP模式。需要在PPP项目合同中明确界定公共部门和私营部门之间的职能和责任,并以合理的方式明确各自的利益和风险。强调公共部门和私营部门之间要平等参与、诚实守信,按照合同办事。一切权利和义务均需要以合同或协议的方式予以呈现,使得PPP项目的合同谈判及签署显得尤为重要。

  PPP项目的推广应用,往往涉及到公共部门治理机制的改革,涉及到盘活存量公共资产,创新项目运作模式,是推动公共部门改革的重要手段。PPP模式的引入和推广应用,要求政府部门要处理好与市场主体之间的关系,由传统的公共服务提供模式中的直接“经营者”,转变为“监管者”和“合作者”。PPP模式强调发挥私营部门的专业优势,“让专业人做专业事”,必然涉及原有利益格局的调整,权利义务关系的重新划分,以及公共治理体系的重建,政府治理能力的提升,对政府部门提高PPP项目的专业运作能力会提出更高的要求。如果政府部门不具备相应的能力,表明当地不具备实施PPP项目的条件,若不顾现实情况盲目引入PPP模式,很有可能导致项目运作的失败,并最终损害公共利益。

  PPP项目无论是使用者付费还是政府付费,都强调要加强PPP项目运作绩效的评价和管理,项目收入应能体现绩效水平,以确保公共产品和公共服务提供的质量和效率。公共部门要对PPP项目运作、公共服务质量和公共资源使用效率等进行全过程监管和综合考核评价,认真把握和确定服务价格和项目收益指标,加强成本监审、考核评估、价格调整审核。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目,应按约要求私营部门退出并赔偿,私营部门必须按合约规定及时退出并依法赔偿,并严格责任追究。私营部门取得事先规定的绩效后应获得相应的投资回报。项目绩效的监管和评价,可考虑引入第三方专业机构开展相关的具体工作。

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